Введение (Introduction). В настоящее время разработка стратегических планов развития муниципальных образований получила широкое распространение, большинство муниципальных образований страны имеют стратегии развития. В регионе Свердловская область большая часть стратегий муниципальных образований разработана на период до 2030 и 2035 года, однако практика их реальной реализации предполагает постоянную актуализацию стратегий.  Стратегическое планирование проходит много фаз, что означает необходимость их регулярного соотнесения с изменяющимися внутренними и внешними факторами (Емельянов, 2021). Это объясняет актуальность обращения к теме социальных акторов – участников разработки стратегий развития территории.

В основе стратегического планирования в нашей стране лежат законодательные акты, обязующие власти разрабатывать стратегии развития. В июне 2014 года был принят Федеральный закон № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации», который закрепил необходимость стратегического планирования на федеральном уровне, уровне субъектов Российской Федерации и уровне муниципальных образований. Следует заметить, что Закон предписывает разработку стратегий развития в обязательном порядке органам регионального управления, в то время как муниципалитеты сохранили в этом вопросе большую степень свободы: им не предписана обязательность такой разработки. Однако муниципалитеты подчиняются законам вышестоящей власти. В Свердловской области принят Закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации, осуществляемом на территории Свердловской области» от 15.06.2015 № 45-ОЗ, разработаны методические рекомендации (Антипин, 2022) и типовой макет, подготовленный Министерством экономики Свердловской области, по распоряжению Губернатора в 2015 году создан Координационный совет по стратегическому планированию. В нормативных документах, определяющих функционирование совета записано, что он проводит экспертизу проектов стратегического планирования путем организации работы экспертных советов «Власть», «Наука», «Бизнес», «Общественность», «СМИ».

Стратегия развития – это документ общественного согласия, в нем обязательно должны участвовать все социальные группы, должны быть представлены и согласованы интересы всех жителей территории. Стратегическое планирование – фундаментальный инструмент общественной консолидации, база обеспечения доверия между гражданами и властью. Основой для привлечения акторов является знание и учет их интересов в отношении перспектив развитии территории, на которой они живут и работают.  

На уровне областной власти и в крупнейшем городе-миллионнике Екатеринбурге в разработке стратегий участвуют все наиболее важные социальные акторы. Однако с 1 января 2025 года на территории Свердловской области насчитывается 94 муниципальных образования (53 муниципальных округа, 15 городских округов, 5 муниципальных районов, 5 городских поселений, 16 сельских поселений). Далеко не все из них имеют финансовые и организационные возможности для привлечения широкого круга социальных акторов к разработке стратегий.

Стратегирование с точки зрения интересов основных социальных групп исследовали И. В. Горелова, В. С. Красикова, А. С. Майдоров (Горелова, 2018), Е. И. Макаров, Г. Н. Франовская, Е. А. Шубина (Макаров, 2018). Однако, как отмечает М. В. Свириденко, «вопросы изучения, выявления и учета мнения заинтересованных сторон в социально-экономическом развитии муниципального образования исследовались в методологическом плане недостаточно, а в практической плоскости применения тем более» (Свириденко, 2021).

Целью данного исследования является анализ интересов основных социальных акторов для привлечения к разработке стратегий развития муниципальных образований.

Методология и методы (Methodology and methods). Методология исследования в качестве базового условия предполагает анализ ключевых понятий. В данном случае такими понятиями являются «стратегическое планирование» и «социальные акторы».

В официальных документах термин «стратегическое планирование» появился в 2009 году в Указе Президента № 536 «Об основах стратегического планирования в Российской Федерации». В настоящее время и в официальных документах, и в научной литературе дается определение стратегического планирования, в том числе – муниципального стратегического планирования: «муниципальное стратегическое планирование – это процесс определения местным сообществом желаемого состояния муниципального образования на достаточно отдаленную перспективу и путей достижения этого состояния» (Стратегическое планирование…, 2023: 10). Стратегическое планирование на муниципальном уровне – это особый вид территориального планирования, управленческая деятельность по формированию миссии, целей развития территории, механизмов их достижения, обеспечивающих эффективное развитие территорий в долгосрочной перспективе.

Стратегирование развития территории представляет собой комплексный процесс, результатом которого является серия документов, таких как прогноз социально-экономического развития, бюджетный прогноз, план мероприятий, собственно стратегия развития. Стратегия представляет собой документ, определяющий долгосрочные перспективы развития территорий, вектор и приоритеты развития, направления и задачи. Одной из отличительных черт стратегического планирования является его временная длительность – более чем на семилетний срок.

Родоначальниками термина «актор» считаются французские социологи Бруно Латур (Latour, 1993) и Мишель Каллон (Callon, 1984). Б. Латур считал, что актором можно считать не только субъектов, но и «любую вещь», если она вносит какое-нибудь изменение в ход действия какого-то другого агента (Заборова, 2022). Такое широкое толкование можно встретить и у современных авторов, так, в качестве акторов понимаются «интеллектуальные идеи» (Федоров, 2023).  Однако чаще всего термин «актор» используют, когда требуется подчеркнуть активную сторону функционирования индивида, социальных групп, организаций (Салогуб, 2024). Термин подчеркивает заинтересованность и возможность влияния на процессы. Мы также исходим из более узкого понимания термина и для уточнения говорим о «социальных акторах». Близкими по значению терминами к термину «актор» являются социальные группы, субъекты, стейкхолдеры (Куркова, 2021).

Авторы монографии «Стратегическое планирование на местном уровне» подробно рассматривают законодательную базу, лежащую в основе привлечения разных социальных акторов к стратегическому планированию. По закону «участниками стратегического планирования на уровне муниципального образования являются органы местного самоуправления, а также муниципальные организации в случаях, предусмотренных муниципальными нормативными правовыми актами». Кроме того, согласно части 7 статьи 11, «к разработке документов стратегического планирования могут привлекаться объединения профсоюзов и работодателей, общественные, научные и иные организации», часть 10 статьи 8 указывает на такую задачу как «создание условий, обеспечивающих вовлечение граждан и хозяйствующих субъектов в процесс стратегического планирования» (Стратегическое планирование..., 2023).

В результате авторы выделяют шесть групп акторов: органы местного самоуправления; органы государственного управления (как регионального, так и федерального уровня); научные и экспертные организации; бизнес-сообщество; иные муниципальные образования; общественные организации и инициативные граждане (Стратегическое планирование..., 2023: 56). В работах других авторов дополнительно выделяются средства массовой информации (Райков, 2015), домохозяйства (Рисин, 2021), иностранные компании (Куркова, 2021).

Учитывая результаты исследования и наш личный опыт участия в разработке стратегий, в качестве обязательных социальных акторов должны выступать власть, бизнес, наука, руководители крупных предприятий, население, средства массовой информации.

Исследование социальных интересов акторов (социальных групп) нашло отражение в научной литературе в контексте влияния на различные сферы социальной жизни (экономику, политику, экологию), сочетания частных и общественных интересов. Интересы – это внутренняя побудительная причина, движущая сила деятельности человека, групп людей и социума в целом, направленная на преобразование природной среды обитания, социальных условий жизни и самосовершенствование (Бойков, 2006). В отдельных трудах рассматриваются классификации интересов применительно к городской среде. Так, Е. А. Шныренков рассматривает процесс формирования городской среды и выделяет субъектов городской жизни как агентов первой и второй категории. Агенты первой категории оказывают непосредственное влияние на городскую жизнь (представители власти, архитекторы и т. п.), агенты второй – опосредованное (горожане, общественные объединения) (Шныренков, 2015). Однако работ, в которых целенаправленно изучаются интересы социальных акторов в отношении стратегирования муниципальных образований, нами не обнаружено.

В качестве эмпирической базы работы используются результаты социологического исследования, проведенного кафедрой прикладной социологии Уральского государственного экономического университета в 2019 гг. по заказу ФНИСЦ РАН и центра региональной социологии и конфликтологии на тему «Малые города в государственной политике пространственного развития России: социальное моделирование региональных стратегий и практик». Обобщенные результаты этого исследования опубликованы в монографии (Малые города…, 2019). Исследование проводилось как в общенациональном масштабе, так и в отдельных городах по специальной выборке (Малые города..., 2019, 12-13). В Свердловской области в качестве объектов исследования были выбраны г. Среднеуральск, входящий в агломерацию и город Ирбит, не входящий в агломерацию. Было проведено три фокус-группы с представителями бизнеса и общественности, 15 глубинных интервью с экспертами – руководителями аппарата полномочного представителя президента, главами и заместителями глав городов, активными представителями бизнеса и общественности, что позволило выявить базовые интересы основных социальных акторов в отношении проблем и перспектив развития территории.

Другим источником информации являются проанализированные и обобщенные обращения граждан об актуальных проблемах населения, опубликованные на официальных сайтах муниципалитетов. В настоящее время существует разработанная система работы с обращениями граждан, регионы и муниципалитеты обязаны ежемесячно отправлять отчеты по работе с обращениями в Администрацию Президента. Обращения – это документ, который должен быть оформлен в соответствии с определенными правилами (заявитель должен указать свой адрес, фамилию и пр.), что повышает ответственность граждан и свидетельствует о высокой степени важности тех проблем, которые указаны в обращении. Свердловская область – урбанизированный регион, городское население составляет 84%. В итоге в эмпирическую базу вошел крупнейший город региона Екатеринбург и 17 малых городов (58,6% от количества муниципальных образований, в которых городское население преобладает над сельским).  Ограниченное количество малых городов обусловлено отсутствием полной информации на официальных сайтах ряда муниципальных образований.

Также проанализированы утвержденные Комитетом по Стратегическому планированию региона Свердловская область 16 стратегий муниципальных образований.

Научные результаты и дискуссия (Research Results and Discussion).  Каждый из социальных акторов имеет широкий спектр разнообразных интересов, описанию которых посвящены многочисленные научные труды. Однако можно сузить перечень этих интересов, выделив те, которое связаны с ролью и значением развития территории, на которой они функционируют. Для органов власти – организаторов процесса разработки стратегий развития – чрезвычайно важно выявить интересы каждой группы акторов (Таблица 1).

Таблица 1

Основные интересы социальных акторов, связанные с перспективами развития территории

Table 1

The main interests of social actors related to the prospects for developing the territory

Основным социальным актором, несомненно, выступает муниципальная власть. Как показало исследование, интересы органов муниципальной власти заключаются не только в необходимости предоставить разработанный документ и тем самым избежать нареканий со стороны вышестоящей власти, но имеют и более глубокий, патриотический интерес в развитии собственных территорий. Органы муниципальной власти более других социальных акторов обладают информацией о состоянии территории, ее проблемах и потенциале. Многие муниципалитеты при разработке стратегий главным образом используют свои внутренние ресурсы, давая поручения сотрудникам администрации и иногда привлекая экспертов.

При разработке стратегий важно не только опираться на административный ресурс, собственные силы, но и привлекать к разработке представителей других ветвей власти, так как реализация многих перспективных проектов невозможна без согласования и помощи вышестоящей власти. В вертикали власти для муниципальных властей более всего важно мнение региональной власти.  При этом федеральная власть выступает скорее общим фоном, основной субъект, с которым взаимодействуют местные власти в повседневной практике – это власть региональная. Ответы респондентов свидетельствуют, что региональная власть в наибольшей степени (8-10 баллов по 10 балльной шкале) влияет на местный бюджет и инвестиции (Малые города…, 2019).

Социальный актор «бизнес» достаточно разнообразен. В регионе функционируют все виды бизнеса (малый, средний, крупный, иностранный), при этом каждая группа имеет свой интерес в развитии своего бизнеса и территории.

У любого бизнеса существует сложная система интересов и мотивов деятельности, она меняется по мере развития бизнеса. Так, материальный интерес особенно важен на начальных этапах развития бизнеса, затем он нужен как условие для большей личной и предпринимательской свободы (Кошарная, 2015). Можно констатировать определённую разницу в интересах и ориентациях на развитие местных территорий, отличия в возможностях и желаниях проявлять благотворительность, однако общим интересом для всех групп был и остается прагматический интерес в развитии своего бизнеса.

Как показало наше исследование, крупный и средний бизнес вносит существенный вклад в развитие территории, поскольку создает рабочие места и удовлетворяет покупательский спрос. Однако, поскольку бизнес нередко зарегистрирован в других регионах (Москве, Санкт-Петербурге) и платит налоги на прибыль не на территории функционирования, их интерес к стратегированию может оказаться довольно отстраненным, в то время как малый бизнес, достаточно прочно укоренен на территории муниципального образования, что объясняет их повышенный интерес к перспективам ее развития.

В ходе интервью с представителя малого бизнеса было высказано немало нареканий в сторону муниципальной власти, так отмечалось, что «отсутствует поддержка со стороны местной власти, нами не интересуются» (представитель малого бизнеса, г. Ирбит), «никаких контактов с властями нет» (представитель малого бизнеса, г. Среднеуральск). Тот факт, что представители малого бизнеса слабо объединены между собой (практически отсутствуют местные официально оформленные организации малого бизнеса), несомненно, затрудняет процедуру привлечения малого бизнеса к разработке стратегий развития.

На сегодня, как показало исследование, ситуация с подключением бизнеса к решению проблем территории оценивается как слабая или средняя. Исключение бизнеса из процесса стратегического планирования не позволяет оценить стратегирование территории как комплексное и сбалансированное (Новоселов, 2020).

Социальный актор «руководители крупных предприятий» нередко исключается из числа участников стратегирования. Свердловская область относится к числу крупнейших промышленных регионов, в нем функционирует большое число производственных предприятий, многие из них являются градообразующими: из 47 городов региона 17 относятся к монопрофильным. Это обстоятельство указывает на необходимость активного подключения руководителей крупных предприятий к разработке стратегий развития территории.

Важнейшая задача руководства предприятий – обеспечить бесперебойную работу своих производств, что в первую очередь означает наличие рабочей силы. Респонденты отметили заинтересованность в занятости на местном рынке труда со стороны крупного бизнеса и руководителей крупных предприятий (81,5%). Руководители напрямую заинтересованы в том, чтобы для работников были созданы благоприятные условия для удовлетворения повседневных потребностей (наличие жилья, работа магазинов, поликлиник, школ, детских садов, спортзалов, транспорта и пр.). Они заинтересованы в развитии логистических связей, что означает интерес к состоянию транспортных магистралей.  

Муниципальные власти со своей стороны также обязаны создавать благоприятные условия для своих жителей, им предоставлено право собственников на землю, природные ресурсы, они формируют бюджет и реализуют разнообразные социально-экономические программы. Иными словами, существует поле для совпадения стратегических интересов руководителей промышленных предприятий и муниципальных властей (Андреев, 2021). Как правило, приобщение руководителей к разработке стратегий – это вопрос личных контактов главы города и руководителя предприятия на базе совпадения интересов и взаимной симпатии.

Население – важнейший социальный актор, который является и субъектом, и объектом стратегического планирования. Во многих стратегиях в качестве главной цели и миссии территорий записано обеспечить «комфортность городского пространства для жизнедеятельности населения». Как субъект население проявляет себя в разных вариантах: как масса (неорганизованное большинство), толпа (понятие не имеет однозначного толкования, но считается, что толпу может образовать 6-10 человек), организации (ТОСы, НКО, молодежные, ветеранские и др.), отдельные активные граждане. Муниципальным властям приходится сталкиваться со всеми этими вариантами, наименее конструктивным для работы является вариант «толпа».

В большинстве научных работ степень активности граждан в управлении территорией (социальное участие, гражданская активность) оценивается как низкая. Как отмечается в рекомендациях участников круглого стола «Стратегическое планирование на муниципальном уровне: эффективные практики, проблемы и пути их решения», проведенного Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, актуальной является «необходимость повышения уровня вовлеченности местного населения в процессы стратегического планирования в муниципальных образованиях», муниципальные стратегии фактически не учитывают общественного мнения (Пешин, 2021).

Население как социальный актор также имеет свои интересы, изучению которых посвящено множество научных трудов. Мы провели собственное инициативное исследование и проанализировали актуальные проблемы, которые сами граждане указали в своих обращения к органам муниципальной власти (Таблица 2).

Для жителей малых городов первые место по актуальности делят проблемы коммунального хозяйства и жилищно-коммунальной сферы, далее идут хозяйственная деятельность, транспорт, проблемы землепользования, социальное обеспечение.

Таблица 2

Рейтинг актуальных проблем жителей малых городов и крупнейшего города
Свердловской области, 2024 г.

Table 2

Rating of urgent problems of residents of small towns and the largest city of the Sverdlovsk region, 2024