Введение (Introduction). Трансформация городской среды в многомерное и сложное социальное пространство, состоявшаяся в начале XX века, поставило перед институтом муниципального управления задачу по оптимизации работы и повышению эффективности управленческих решений, которая, в свою очередь, привела к появлению советно-управленческой системы муниципального управления, также известную как сити-менеджмент. Эта система, зародившаяся в США, распространилась на многие западноевропейские страны. В настоящий момент проходит процесс её адаптации и под реалии Российской Федерации. В связи с тем, что имплементация любых зарубежных управленческих систем и подходов несёт за собой множество рисков и препятствий, (Шаповалова, 2015: 93-100) появляется необходимость рассмотреть систему сити-менеджмента в контексте муниципальных практик, характерных для страны её зарождения. Далее, проанализировав её сущностные характеристики в историческом и социальном контексте, мы оценим то, насколько эффективно система сити-менеджмента может быть реализована в России, где имеет место трансформация модели муниципального управления (Неустроев, 2015: 28-31). В рамках этой работы мы рассмотрим исторические предпосылки создания института сити-менеджмента, и через призму стоящих перед ним задач оценим возможность применения западного опыта советно-управленческой системы в Российской Федерации.

Методологияиметоды (Methodology and Methods). Исследование опирается на общенаучные принципы историзма, сравнительно-исторический анализ, а также компаративистский анализ. Текст статьи написан на основе непереведенных источников, что позволяет ввести в научный оборот значимую информацию, недостающую для проведения полноценных сопоставлений между практикой сити-менеджмента в США, где впервые была апробирована данная модель, и трансформационными процессами, проходящими в системе российского муниципального управления. Эмпирическая база состоит из результатов исследований американских социологов, посвященных сравнению эффективности института сити-менеджмента и традиционной формы муниципального управления, под которой мы понимаем такую модель, где главой муниципального управления выступает избранный на муниципальных выборах мэр. Нами использована база данных, представленная в обзорной статье сотрудника Иллинойского университета в Чикаго Джареда Карра, посвященной сравнению советно-управленческой и мэрско-управленческой систем. Он провел анализ более 100 эмпирических исследований, посвящённых проблеме эффективности сити-менеджеров и мэров как глав муниципального управления. Наиболее интересные данные мы приводим в данной статье (Carr, 2015: 673-689).

Исторически первым городом, в который была внедрена система управления, заменившая избираемого мэра назначаемым городским советом контрактным управленцем, был город Стаунтон, находящийся в штате Виргиния, США (Mathewson, 1959, 183-185). В дальнейшем институт сити-менеджмента получил наибольшее развитие именно в малых городах. Для более глубокого понимания этого процесса стоит проанализировать ту ситуацию, в которой находились городские управленцы в начале XX века.

Первой и наиболее важной проблемой, которую необходимо было решить, была политическая ангажированность избираемых мэров городов, которые для своих предвыборных кампаний, а также последующих городских реформ и инвестиций привлекали представителей политической и экономической элиты, получавших после избрания поддерживаемого ими главы города так называемую «добычу» (на английском языке – «spoils system») (Friedrich, 1937: 10-16). Характеризовалась эта система тем, что мэр, будучи избранным при поддержке инвестировавших в него различные виды капитала представителей городской политической и экономической элиты, по предварительным договорённостям проводил реформу аппарата муниципального управления и назначал на различные должности людей, о которых он заранее договорился со своими покровителями. Таким образом, в системе всенародных городских выборов главы города основными бенефициарами являлись представители политической элиты, а это, в свою очередь, привело к тому, что члены городских советов – основных представительных органов, осуществляющих управление городом, оказались поставленными перед проблемой деполитизации института муниципального управления. Следуя прогрессивным тенденциям, имевшим широкое распространение в городском управлении того времени, они стали на определённый срок нанимать управленца «со стороны», не аффилированного с политическими силами и являющегося профессионалом в своей области, пришедшего из бизнеса или различных социальных служб (Vanderleuw, Sides, Williams, 2015: 453-483).

Второй важной проблемой, стоявшей перед сити-менеджментом, была необходимость решения конкретных и локализованных проблем, характерных для каждого города, в котором система внедрялась. Например, в городе, испытывающем проблемы с транспортом, нанимали городского управляющего, который являлся специалистом по транспортным системам, пришедшего из транспортных компаний или из сферы транспортной логистики (Zhang, Feiock, 2010: 461-476).

Иными словами, городской совет анализировал основные муниципальные проблемы на конкретный срок, который разнился в каждом штате, нанимая специалиста, способного сосредоточить своё внимание на определенном виде деятельности, оговоренном в его контракте.

Третьей проблемой, которая была поставлена перед сити-менеджерами, была межмуниципальная конкуренции за инвестиции. Муниципальный бюджет городов США начала XX века редко получал какую-либо ощутимую финансовую помощь от государственной власти, что, в свою очередь, привело к необходимости городов конкурировать друг с другом за привлечение представителей бизнеса, их инвестиций и создание рабочих мест для своих граждан (Coate, Knight, 2011: 82-112). Подобная атмосфера межгородской конкуренции отчасти тоже привела к тому, что сити-менеджеры, как эффективные управленцы, обладающие собственным социальным капиталом, должны были привлекать представителей бизнеса в города, которыми они управляли, и тем самым повышать благосостояние граждан города и создавать выгодные и удобные условия для развития бизнес инициатив представителей экономических элит.

Проанализировав проблемы, которые стояли перед сити-менеджментом на момент его появления, предлагаем перейти к рассмотрению отличия механизма работы сити-менеджмента, известного в американском научном дискурсе как советно-управленческая система, противопоставляемой традиционной мэрско-управленческой системе. Сначала следует сравнить полномочия глав муниципального управления обоих систем, их функциональные обязанности и позицию в иерархии городского управления.

Научные результаты и дискуссия (Research Results and Discussion). Мэрско-управленческая форма муниципального управления является традиционной для множества городов и культур. Её основной характеристикой следует назвать сосредоточение наивысших полномочий в городском управлении в руках избираемого населением мэра города. При том, что эта система выступает исторически проверенной, именно против её пороков была разработана советно-управленческая система. Как упоминалось выше, сосредоточение власти в руках одного главы города способно привести к тому, что мэр может быть больше заинтересован в собственной карьере и переизбрании на следующий срок, чем в решении реальных проблем и принятии непопулярных решений. Зависимость мэра от общественного мнения и высокая подотчётность населению города может повысить эффективность муниципального управления, если избранный руководитель является харизматичной и сильной личностью с высокой управленческой культурой и чувством долга перед населением (Flint, Raco, 2012). Однако в случае, если при помощи политических манипуляций общественным мнением или при использовании других «серых» схем к власти придет популист, за которым стоят заинтересованные в собственной выгоде покровители, может появиться вероятность того, что управленческий потенциал муниципальной власти будет значительно снижен (Hayes, Chang, 1990: 167-177). Институт сити-менеджмента доминировал в малых городах США, в которых появление сити-менеджеров де факто стало способом противостоять порокам этой формы муниципального управления.

Сити-менеджер занимает двойственную позицию по отношению к городскому совету. С одной стороны, именно городской совет формирует экспертную комиссию, отвечающую за найм городского управляющего и оценку перспективности предложенного им плана развития города, а с другой, после того как управленец вступил в должность, городской совет должен сосредоточиться на реализации разработанного сити-менеджером плана и всячески способствовать реализации его управленческих решений. Городской управляющий также может проводить кадровые перестановки и нанимать на должности важных для его стратегического плана специалистов, однако делать это он может лишь после одобрения городским советом. В свою очередь, если городской совет и его члены хотят выступить с какой-либо инициативой, она должна быть одобрена сити-менеджером. Мэр, если в конкретном городе и штате проходят его выборы, при условии работы муниципальной власти в советно-управленческом режиме, занимает исключительно церемониальную и представительную должность, и концентрирует свое внимание не столько на решении технических вопросов городского управления, сколько на укреплении связей с городскими жителями и наведением мостов с другими городами, регионами, а также федеральным центром.

Советно-управленческая система, зародившаяся в начале XX века, показала свою эффективность, и в течение 50 лет около 40% американских городов управлялись сити-менеджерами. Между тем, в американской науке сити-менеджмент изначально не получил однозначно положительной оценки. Дискуссии об эффективности городских управленцев начались с момента появления сити-менеджмента, как формы муниципального управления, и продолжаются по сей день. С одной стороны, эффективность решения конкретных городских проблем наёмным управленцем, который специализируется в определенной области, сложно отрицать, но, с другой стороны, оторванность сити-менеджера от населения города и отсутствие механизма его отчетности перед муниципальным сообществом может быть одним из аргументов, говорящих в пользу неэффективности сити-менеджмента как института (Бзегежева, 2016). Также критики советно-управленческой системы утверждают, что наёмный менеджер не будет задумываться о стратегических долгосрочных планах развития городской инфраструктуры, а это может привести к тому, что сити-менеджеры, которых будет нанимать городской совет, могут нивелировать достижения их предшественников и взаимодействовать с проблемными полями в городской среде по-своему, руководствуясь лишь своим опытом и управленческой культурой (Кандрина, 2011: 32-33).

Стоит отметить, что замена прямых выборов мэра наймом сити-менеджера, за который отвечает комиссия, сформированная из городского совета, приводит американских исследователей к вопросу демократичности подобной системы. Объясняется это тем, что, если рассмотреть сити-менеджмент под другим углом, то можно прийти к выводу о его способности лишить городское население властных ресурсов над процессами, происходящими в нем. Ведь если раньше все муниципальное сообщество участвовало в выборах и принимало решение о том, кто будет главой города, то теперь это решение за них принимает городской совет, и именно он определяет наиболее значимые проблемы городской среды, не позволяя населению активно участвовать в процессе принятия решений.

Учитывая исторический контекст демократических практик США, можно сказать, что на момент появления советно-управленческой системы она не являлась недемократической, а напротив, стимулировала увеличение ответственности выборных представителей городского совета перед населением (Demir, Reddick, Sculley, Taylor, 2012: 526-538). Для того, чтобы лучше понять этот механизм, предлагаем рассмотреть его в деталях. Население голосует за конкурирующих между собой кандидатов в городской совет, каждый из которых имеет предвыборные обещания и соответствующую ему целевую аудиторию. Например, один кандидат может быть избран путем консолидации сил пенсионеров, а другой может опираться на поддержку населения, задействованного в сельском хозяйстве или промышленности. Таким образом, каждый член городского совета избирается населением, на поддержку которого он рассчитывает и от которой зависит его избрание на следующий срок. Так как в маленьких городах представители городского совета являются публичными персонами, известными почти каждому жителю, то их ответственность перед ними увеличивается, что в свою очередь, приводит нас к выводу о том, что в вышеописанных условиях городской совет нанимает именно того сити менеджера, который, по их мнению, наиболее отвечает потребностям города и который сможет наиболее эффективно удовлетворить потребности населения, поддержавшего городской совет в его нынешнем составе (Dzur, 2018: 4-17).

Исходя из вышеописанного, можно сделать вывод о том, что в той социальной реальности, в которой институт сити-менеджмента зародился, он являлся демократичной и эффективной с управленческой точки зрения системой, призванной решить проблемы политизированности мэрско-советной системы управления и повысить эффективность и профессионализм специалистов, работающих в сфере муниципального управления, путем приведения политически не аффилированного и концентрирующегося на эффективности специалиста из бизнеса или других социальных служб.

Хоть система сити-менеджмента не была лишена критики, её эффективность в малых городах США продемонстрировала перспективы советно-управленческой системы муниципального управления, а это привело к внедрению института сити-менеджмента во множество городов США и Западной Европы (Clark, 1968: 576-593).

Проанализировав историю возникновения советно-управленческой системы и рамки, в которых существует американский вариант сити-менеджмента, стоит рассмотреть к каким результатам привело распространение этой формы муниципального управления и каких результатов она смогла достигнуть.

Согласно эмпирическим исследованиям, в западной системе муниципального управления сити-менеджеры чаще и активнее занимаются социальной поддержкой бедных слоёв населения, что приводит к увеличению их социальной защиты. Это является примером того, как городской управляющий может принять «непопулярное» решение ради блага всего города и не задумываться о его политической подоплёке. В системе муниципального управления, в которой мэр является главой города, в большинстве случаев направить какие-либо городские ресурсы на помощь бедным слоям населениям очень сложно, особенно в южных Штатах. Объясняется это исторически тем, что зачастую американская ментальность идёт против благотворительности, выступая за создание условий, в которых бедные слои населения получат возможность изменять свое положение сами (Iceland, 2012). Однако если нуждающиеся живут в условиях, в которых у них отрезан путь к основным институтам в виде образования, медицины и рынка труда, то надеяться на их самостоятельное улучшение своего благосостояния практически невозможно (Шаповалова, 2017: 73-81). Для разрыва этого замкнутого круга сити-менеджеры американских городов принимали решение о том, чтобы направить городские ресурсы на нормализацию жизни в неблагополучных районах, в то время как мэр, вероятнее всего, воздержался бы от такого шага, так как такой ход вызвал бы недовольство среднего класса, который, традиционно является основной частью электората избираемого главы города.

Исследования показывают, что в городах, во главе которых стоит сити-менеджер, благодаря оптимизации системы займов и кредитования улучшается социально-экономическое благосостояние слоев населения с низкими доходами, в то время как благосостояние среднего класса не претерпевает изменений, что позволяет сделать вывод о том, что сити-менеджеры могут более точечно изменять социальную реальность городских пространств, основываясь на собственном профессиональном управленческом опыте, и не оглядываться на свои политические интересы.

Советно-управленческая система городов США также проявляла больше инициатив по выходу на диалог с городскими жителями. Объясняется это тем, что городскому управляющему необходимо поддерживать связь с гражданами города и понимать, что они хотят в нем изменить. По этой причине городские управляющие проводят различные встречи и обсуждения с гражданами чаще, чем мэры. Мэр, как это нередко бывает в политике, активизируется непосредственно перед выборами и начинает «жать людям руки» перед переизбранием. В то время как городские управляющие заинтересованы в получении актуальной информации по состоянию города не только из аналитических служб, но и непосредственно при общении с населением.

Таким образом, можно сделать вывод, что хоть городской управляющей в советно-управленческой системе и не избирается гражданами, его отчётность перед ними сохраняется и он профессионально заинтересован в том, чтобы выходить с горожанами на контакт и своевременно решать их проблемы.

Неудивительно, что институт сити-менеджмента в США смог успешно реализовать одну из своих основных задач – деполитизацию главы муниципального управления. Исследования показали, что городской управляющий проводит больше времени за непосредственным управлением и разработкой инициатив, чем мэр. Объясняется это тем, что сити-менеджер – профессиональный управленец, а мэр помимо управленца является еще и политиком, которому необходимо часто удаляться со своего места работы ради различных социальных интеракций с политическими партиями и, что самое важное, для исполнения своих символических функций. Сити-менеджер, таким образом, выгодно отличается от мэра тем, что нанимался именно для работы, а не для символических обязанностей, и поэтому время, которое он уделяет разработке различных инициатив, намного больше, чем у мэра.

Советно-управленческая система, как показывает американская практика, является менее конфликтогенной, чем мэрско-советная. У мэра, в отличии от городского управляющего, имеется своеобразный функциональный антагонизм с городским советом, который объясняется исторически описанной выше «системой добычи». Городской совет пытается продвинуть свои интересы и развивать город в направлении, где его видят представители совета и их избиратели, а мэр, в свою очередь, как субъект политики, может иметь своё видение города. Подобная ситуация приводит к управленческим конфликтам, которые, в свою очередь, снижают эффективность муниципального управления, так как инициативы, выдвигаемые мэром, будут блокироваться городским советом и наоборот. В городах, в которых главой администрации является сити-менеджер, такая ситуация маловероятна, поскольку именно городской совет нанял управляющего и их интересы и взгляды в большинстве случаев должны совпадать.

Городские управляющие, в отличии от мэров, намного более восприимчивы к инновациям. Поэтому именно в городах, которыми управляют сити-менеджеры, наблюдаются больше инновационных технологий и связей с другими городами. Объясняется это тем, что мэр, отвечающий перед своими избирателями и надеющийся на их поддержку, всегда с осторожностью подходит к преобразованиям, так как они сопряжены с рисками (Frug, Baron, 2008). А сити-менеджер, обладающий профессиональным складом ума, умеет правильно оценивать риски и понимать, когда эти риски могут быть оправданы, когда внедрение каких-либо инноваций может привести к благополучию города в долговременной перспективе. Под инновациями, в данном случае, мы подразумеваем не только использование высоких технологий, роботизацию и кибернетизацию, а в целом не конвенциальные, креативные и неочевидные решения, принимаемые городским управленцем. В связи со сказанным можно сделать вывод о том, что в американском муниципальном управлении сити-менеджер, несмотря на то, что срок его управления ограничен, может думать о стратегическом развитии города,. Так как городская среда усложняется с каждым годом, становится все более многослойной и противоречивой, необходимость инновационных и креативных подходов к городскому управлению становится всё более актуальной. А в этом, согласно эмпирическим исследованиям в США, сити-менеджмент превосходит традиционную мэрско-советную систему управления (Power, 2007).

В итоге анализа эффективности советно-управленческой системы можно сказать, что сити-менеджмент, решив задачу деполитизации муниципального управления, смог повысить её эффективность. Принятие решений, согласованных с городским советом, и возможность заниматься вопросами, о которых рядовой избиратель не думает, восприимчивость к инновационным решениям и возможность в неконфликтной и эффективной рабочей среде взаимодействовать с городскими депутатами, помогает советно-управленческой системе показывать лучшие результаты по сравнению с мэрско-советной системой управления.

Заключение (Сonclusions). Резюмируя все вышесказанное, можно сделать вывод о том, что сити-менеджмент как система муниципального управления возникла в США и была создана для решения конкретных исторически обоснованных задач, стоящих перед муниципальным управлением того времени. Популярность этого института обусловил неолиберальный подход к экономическому развитию и стремление к рационализации всех сфер социально-экономической жизни городских жителей. Можно сказать, что институт сити-менеджмента в том виде, в котором он зародился на североамериканском континенте возник на волне рационализации и стремления к повышению эффективности и профессионализма множества общественных служащих, которая, в свою очередь, объяснима прогрессивным движением, имевшим широкое распространение в СЩА начала XX века. Интенсификация процессов глобализации, которая характеризовалась импортом множества американских подходов к управлению в другие страны, привела к тому, что европейские муниципальные управленцы решили имплементировать эту систему, значительно её изменив, но оставив основную цель – повышение профессионализма кадров муниципального управления, которые должны быстро адаптироваться под быстро меняющиеся тенденции мировой экономики и технологического прогресса (Bacilija, 2011: 137-146).

Из вышеописанного можно сделать вывод об условиях, которые необходимы для имплементации сити-менеджмента и его эффективной работы. Прежде всего, это наличие гражданского общества, характеризующееся высокой степенью вовлечения населения в социально-полезную деятельность, а также правовое и политическое самосознание населения, активно участвующего в общественной и политической жизни и понимающего, что оно хочет получить через институт депутатов городских советов. Также необходимо наличие активных и поддерживаемых населением и властью общественных организаций с высокой гражданской активностью, которые могут, основываясь на принципах диалога, сотрудничать с представителями муниципальной власти и указывать на проблемы поля в городском управлении. Иными словами, сити-менеджмент как система управления городским пространством характерна для западных демократических правовых государств, которые характеризуются неприкосновенностью частной собственности, строгим регламентированием вмешательства государства в жизнь населения, а также высокой степенью гражданского вовлечения жителей городских пространств в общественную и политическую жизнь. Из этого можно сделать вывод о том, что если в городе, в который планируется внедрить систему сити-менеджмента, не выполнены одни из вышеописанных условий, велика вероятность снижения эффективности муниципального управления, отстранение жителей города от активного участия в решении городских проблем и несовпадении подходов эффективных управленцев и государственных служащих, что, конечно же, может еще сильнее ухудшить процессы муниципального управления. В современных российских городах, население которых характеризуется высокой степенью политического абсентеизма, апатичным отношением к общественной жизни и недоверием к органам государственной и муниципальной власти будет чрезвычайно сложно реализовать сити-менеджмент в том виде, как он сложился в настоящий момент в США. Из этого следует, что если вышеописанные барьеры будут актуализироваться и препятствовать эффективной работе сити-менеджмента как института, то высока вероятность его трансформации в имитационный управленческий механизм, призванный решать исключительно политические вопросы через согласование своих действий с вышестоящими органами власти. В таких условиях сити-менеджер будет отвечать не столько за развитие городского пространства, сколько за эффективное и согласованное с федеральным центром использование дотационных средств. Подобная система может иметь свои преимущества, но в таком случае интеллектуально обоснованным станет утверждение, что это будет не институт сити-менеджмента, а совершенно другая форма муниципального управления, имеющая с ним лишь внешнее сходство.