Введение (Introduction). Под социальным участием (далее – «СУ») понимается управляемый процесс социальной коммуникации с целью организации совместной деятельности граждан и групп населения с органами власти и управления. Это есть управление с обратной коммуникативной связью. Российский профессор Т. М. Дридзе очень четко зафиксировала, что «реализация социального участия происходит путем перманентного расширения «коммуникативного круга» с постепенным «втягиванием» в него все большего числа социальных субъектов с их разномотивированными критериями оценки социальной ситуации и социально значимых решений» (Дридзе, 1998). Это требующий внимания и всесторонней поддержки непрерывный процесс отношений между населением и органом власти (учреждениями, ведомствами), отвечающим за принятие решений. Он включает: меры взаимодействия с общественностью в части подготовки и принятия решений; информирования о статусе, разработке и реализации проектов, планов и различных программ; активный сбор и учёт мнений заинтересованных граждан, их предпочтений и предложений по использованию ресурсов и альтернативных стратегий (Geddes 1949; Canter 1996; Тихонов, 2009). СУ – это гибридный способ выработки, принятия и реализации управленческих решений. В идеале, в отличие от авторитарного или бюрократического способа он предполагает конструктивное взаимодействие всех субъектов, чьи интересы данное решение затрагивает или может затронуть в дальнейшем (Мерзляков, 2014).

Под потенциалом СУ понимается совокупность возможностей и средств для реализации взаимодействия всех социальных субъектов, заинтересованных в успешной организации управленческого процесса на этапах выработки и реализации принимаемых решений. Потенциал СУ составляют развитость правового пространства в данной сфере; наличие и использование разнообразных организационных и информационных форм взаимодействия социальных субъектов; социокультурные особенности общественно-политической и территориальной среды, в которой реализуется процесс социального участия (Мерзляков, 2015).

Правовое поле и организационные формы участия – важные компоненты реализации потенциала СУ, но они слабо применимы при отсутствии «запроса» на их использование той средой, для которой они были разработаны. Социокультурная среда формирует особенности взаимоотношений и взаимодействий между населением с властью. Поэтому необходима ее диагностика, перед тем как разрабатывать технологии вовлечения общественности в управленческую практику. Особенно это важно для России, где каждый регион имеет свои традиции, устои, общественные представления, существенно различные в зависимости от истории, актуального состояния и перспектив развития. К тому же, характер взаимодействия между населением и властью в каждом регионе ситуативен и поэтому по-разному может быть реализован на практике.

В этой связи задача выполненного диагностического исследования – оценка социокультурной составляющей. Выдвинуто предположение: в зависимости от социально-экономического и социокультурного развития в регионах сформировались разные условия для реализации социального участия. Чем сильнее разрыв в социокультурном развитии, тем заметнее различия в особенностях взаимодействия населения и власти, что должно найти отражение в уровне и механизмах СУ, а также в различных механизмах обратной связи, а именно в естественном (как сложилось), и в искусственном (рекомендуемом) – по критериям «умного регулирования» (smart regulation) (Gunningham, Grabosky,2004) через актуализированные правовые механизмы, информационные технологии и оценку регулирующего воздействия на различных уровнях властно-управленческой вертикали.

Методологияиметоды (Methodology and methods). Для проверки обозначенной гипотезы в ходе поискового этапа исследования, были выбраны 4 региона – Московская и Белгородская области, Республика Башкортостан и Республика Калмыкия по следующим основаниям:

- административно-географический принцип – Московская и Белгородская области, располагаются в Центральном Федеральном округе, Республика Башкортостан в Приволжском федеральном округе, Республика Калмыкия в Южном федеральном округе;

- социокультурный принцип – по Н. И. Лапину в вышеуказанных регионах разные уровни социокультурной модернизации: Калмыкия – низкий уровень, Белгородская область и Башкортостан – средний уровень, Московская область – высокий уровень (Лапин, 2015);

- социально-экономический принцип – Республика Калмыкия, низкий уровень социально-экономического развития (81 место); Республика Башкортостан (10 место) и Белгородская область (18 место) – средний уровень, Московская область (4 место) – высокий уровень[1].

Исследование проведено Центром социологии управления и социальных технологий ИС РАН методом анкетирования. Объем выборки в каждом регионе – 500 респондентов. Общий объем массива – две тысячи человек. Результаты исследования свидетельствуют: социокультурная среда регионов влияет на потенциал СУ населения и охватывают существующую практику взаимодействия – развитость каналов обратной связи между населением и властью в регионе; оценку эффективности совместной работы власти и граждан по решению социально-значимых проблем; общественный потенциал участия (личная готовность, наличие управленческого опыта и т.п.).

Научные результаты и дискуссия (Research results and discussion). Как феномен социального участия, так и феномен «обратной связи» сегодня находятся под пристальным вниманием зарубежных и отечественных исследователей (Россия: реформирование властно-управленческой вертикали…, 2017; Davies, 2015; Jho, Song, 2015; Kreiss, 2015). Они могут в равной степени относится и к социологии коммуникаций, и к социологии управления, а также к ряду дисциплин, использующих современную методологию исследований для научно-обоснованной экспликации данного явления, процесса. На теоретическом уровне феномен обратной связи как базовая коммуникативная платформа для организации социального участия больше изучается в социально-философском аспекте, в традициях кибернетики (кибернетический подход на принципах двойной обратной связи, витки (кольца) обратной связи), а в теориях среднего уровня при помощи традиционных методов как в контексте социально-политических исследований (гражданское участие) (Clarke, 2010; Leighninger, 2014; Pautz, 2010), так и в социологических – социальное участие (Дридзе, 1995; Bakardjieva, 2009; Komito, 2007; Macintosh, 2004; Tundjungsari, Istiyanto, Winarko, Wardoyo, 2011).

К сожалению, можно констатировать, что современные исследовательские практики сегодня слабо интегрированы в практики управления, и еще в меньшей степени они используются для организации процесса обратной связи при построении работы всех властных структур. В мировой практике управления задачи организации обратной связи населения с органами государственной власти скорее номинально зафиксированы в моделях построения электронного правительства (e-Government), представляющие собой системы интерактивного взаимодействия государства и граждан при помощи Интернета (новые модели государственного управления), преобразующие традиционные отношения граждан и властных структур на основе информационных технологий. Однако в концепциях электронных правительств наблюдается скорее тренд «информационного обмена» в технократических традициях, чем реальная организация обратной связи государства и населения, что собственно доказывают результаты исследований наших иностранных коллег, к которым мы обратились и представили в наших предыдущих статьях в журнале «Научный результат». Обратимся хотя бы к европейскому опыту, где исследование зарубежных коллег, проведенное в Испании (Cegarra-Navarroa, Cуrdoba Pachуn, Cegarra, 2012), позволило рассмотреть еще очень важный социокультурный аспект, касающийся оценки эффективности электронного правительства и реального взаимодействия власти и населения «здесь и сейчас». Группа испанских ученых обнаружила факторы, способствующие установлению доверительных отношений между местными властями и гражданами при он-лайн взаимодействии (посредством веб-сайтов). Было исследовано 179 испанских официальных городских сайтов (веб-сайты в муниципалитетах). Однако, на основе полученных данных ученые пришли к выводу, о том, что электронное правительство не может заменить прямого общения, а информационные технологии лишь позволяют расширять репертуар взаимодействия.

Теперь обратимся к результатам нашего исследования, в котором мы также зафиксировали различную степень готовности населения включаться в процессы взаимодействия с местной региональной властью в реальном и онлайн-режимах для решения социально-значимых проблем.

Практика взаимодействия населения и органов власти. Порядка 25%респондентов за последние два-три года обращались к органам власти. Однако далеко не все контакты с властью преследовали цели социального участия; обращения носили различный характер:

- решение личных вопросов, оформление документов, получение справок – 52,4%;

- высказывание своих замечаний, требований, предложений, попытка решения общественных вопросов – 36%;

- обмен информацией (получение совета, предоставление информации) – 11,6%.

К решению проблем СУ относится только вторая позиция: т.е. немногим больше трети всех обращений.

Другая важная характеристика – востребованность гражданами каналов обратной связи для общения с муниципальными и государственными органами власти: личные обращения в муниципалитеты – 27,2%; письменно в органы власти и общественные приемные – 23,2%; лично к работникам госорганов – 17,6%; дистанционно (по электронной почте) пытались донести информацию – 15,2%. Встречались с депутатами и выступали на собраниях – не более 8% граждан.

Для высказывания своих замечаний, требований предложений, решения общественных вопросов чаще всего используются следующие каналы обратной связи: письменные обращения в общественные приёмные и дистанционные методы обращений (через интернет); личные контакты – встречи с депутатами, выступления на собраниях.

Что касается встреч с представителями государственных и муниципальных властей, то для населения это вынужденная мера, так как без этого невозможного решение проблем личного характера (оформление документов, получение справок и т.д.).

Относительно частоты обращений для целей социального участия. Лидером по числу обращений выступает Московская область, где по сравнению с другими регионами население наиболее интенсивно взаимодействует с властями (30,2%), в том числе и по поводу проблем социального участия (17,4%). По сравнению с другими регионами большинство каналов обратной связи гражданами используются гораздо интенсивнее, в том числе для дистанционного обращения к властям (табл. 1). Несколько реже население контактирует в Республике Башкортостане (27,6%) и Белгородской области (24%). В этих регионах немного ниже, чем в Московской области доля обращений касательно социального участия: 10,4% и 8,8% соответственно. Менее всего общались с властями жители Калмыкии как по общему числу обращений (19,6%), так и по вопросам социального участия 5,4%. Это сказалось на частоте использования каналов обратной связи, они слабо задействованы.

Уровень удовлетворённости результатами обращений. В ходе исследования не выявлено превалирующей оценки, но обнаружена зависимость удовлетворенности результатами от характера обращений. Удовлетворенность от результатов обращений населения для целей социального участия оказалась значительно ниже, чем от обращений к властям с другими целями (табл. 2).

Чаще положительную оценку респонденты ставили по результатам личных обращений к работникам государственных и муниципальных органов власти. Результативными, по мнению граждан, оказались те каналы, предоставляющие населению госуслуги (получение справок, подача заявлений). Тогда как дистанционные или письменные обращения, встречи с депутатами и выступления на собраниях зачастую разочаровывали.

Уровень удовлетворённости обращениями в регионах различен. Причины – в количестве обращений с целью социального участия. Удовлетворённость результатом таких обращений ниже остальных видов обращений. Например, в Калмыкии общий уровень удовлетворенности – 55,2%, а удовлетворенность обращений по проблемам социального участия – 32,7%. Схожая картина и в других регионах: Белгородская область – 39,1% и 26,2%; Р. Башкортостан – 36,9% и 14,9%; Московская область – 35% и 19,9%.

Наблюдается тенденция: чем выше доля обращений по проблемам социального участия, тем ниже уровень удовлетворённости людей. В результате наиболее высокий уровень удовлетворённости (среди опрошенных регионов) в Калмыкии, поскольку в данном регионе меньше всего обращений в целях социального участия. Самые низкие оценки удовлетворённости зафиксированы в Московской области, где доля обращений социального участия значительно выше, чем в других исследуемых регионах. Схожая тенденция в Башкортостане и Белгородской области.

Общественная оценка взаимодействия органов власти и населения в решении социально значимых проблем. Население оценивает способность властей принимать решения с учетом мнений граждан довольно скептически. При этом, чем дальше продвигается рассмотрение проблемы (осведомлённость о мнениях – учет мнений – совпадение мнений), тем ниже оценки властей (табл.3). К позитиву граждане чаще всего относят осведомленность властей о мнениях жителей. Несколько ниже учет мнений населения при принятии управленческих решений. Хуже всего оценивается мера совпадения принятых решений с мнениями граждан: здесь преобладают негативные оценки.

Общая тенденция – чем дальше продвигается рассмотрение проблемы, тем ниже оценки получают власти. При этом наиболее высоко оценивают деятельность властей по решению проблем в Московской и Белгородской областях, чуть хуже в Башкортостане. Самая плачевная ситуация в Калмыкии: здесь наиболее низкие оценки действий властей.

Общественная активность населения характеризует готовность людей взаимодействовать с властью. Социальное участие – обоюдный процесс, поэтому важно оценить не только действия властей, но и активность самих граждан. В отличии от оценок, поставленных властям, действия рядовых граждан оцениваются выше, при доминировании средней оценки (табл. 4). Наиболее высоко оценена откровенность высказываемых мнений; несколько ниже активность и компетентность. Хуже всего оценивается конструктивность и деловитость высказываемых мнений. Можно говорить о весьма высоком общественном потенциале участия, однако признается, что высказываемые претензии и требования не всегда имеют конструктивную основу, часто носят преимущественно эмоциональный характер.

В целом действия граждан оцениваются значительно выше, чем действия властей по организации совместного решения проблем. Лучше всего оценивает свою активность население Белгородской области: по всем позициям доминируют положительные оценки – более 50%. На втором месте Московская область, где также доминируют положительные оценки, но они не столь выражены, как в Белгородской области. На третьем месте Башкортостан: доминируют средние оценки. Хуже всего ситуация в Калмыкии: превалирует средняя оценка, но отрицательных значительно больше, чем положительных. В этом регионе наибольшая доля респондентов негативно оценивают практику общественного участия в решении социально значимых проблем.

Такова действительность, а что в перспективе? В какой мере население готово включаться в совместное с властью обсуждение и решение проблем? Сравнение полученных результатов с данными мониторинга 2012-2014 г.[2] фиксирует: за последние три года ситуация практически не изменилась: личную готовность к участию выразили в 2012 г. – 40,8%, в 2014 – 40,7%, в 2015 – 40,8%, отказались от данного предложения в 2012 г. – 48,9%, в 2014 – 42,6%, в 2015 – 46,7%. Среди тех, кто готов принимать участие в совместном решении проблем значительно чаще встречались респонденты, имеющие опыт взаимодействия с органами власти. Особенно это касается тех, кто использовал каналы обратной связи для целей социального участия.

В целом социальная активность в регионах совпадает. При этом наибольшая была выявлена в Башкортостане и Калмыкии: больше всего готовых к участию (43,9% и 40,6% соответственно), и меньше всего от него отказавшихся (43% и 45% соответственно). Иная картина в Московской и Белгородской областях: менее всего готовы участвовать жители Белгородской области (38,5%), а больше всего отказавшихся зафиксировано в Московской области (50,2%).

Исследование показало: чем ниже оценивается деятельность граждан по взаимодействию с властью, тем выше уровень личной готовности к участию. Яркий пример – ситуация в Калмыкии: высокая готовность к участию на фоне низкой оценки существующей включенности населения в управленческий процесс. Люди явно осознают необходимость исправления ситуации в регионе. Готовность к личному участию – важный шаг в решении существующих проблем.

Значимый фактор для взаимодействия с властью – личный управленческий опыт (далее – «УО»), складывающийся из опыта руководящей работы, наличия подчиненных и участия в общественной деятельности. УО позволяет более активно использовать каналы обратной связи и 61% обратившихся его имеют, 39% таким опытом не обладают. Еще сильнее это выражено при обращении к властям для решения проблем социального участия – 67% и 33% соответственно.

Те, кто имеют УО, значительно чаще обращаются к властям и чем богаче УО (наличие у респондента более чем одной характеристики), тем выше уровень пользования каналами обратной связи для целей социального участия. Регионы близки по количеству респондентов, имеющих соответствующий УО: Башкортостане – 45,6%, Белгородская область – 41,8%, Московская область – 43.2 %. Немного отстает Калмыкия: здесь примерно на 10% меньше таких респондентов (33,2%), чем в других регионах.

Важный фактор, побуждающий к взаимодействию с властями – сопричастность респондента к региону проживания, его территориальная идентичность.

В этой связи определялось отношение людей к региону своего проживания, уровень удовлетворённости жизнью в регионе и готовностью к переезду в другой регион. В целом был выявлен высокий уровень территориальной идентичности. Подавляющее большинство респондентов считают себя коренными жителями и чувствуют свою сопричастность к региону проживания (84%), достаточно высок и уровень удовлетворенности жизнью в регионе (73,3%). Готовность переехать в другой регион составляет около 10% в целом по регионам. Респонденты, считающие себя местными жителями, чаще пользуются каналами обратной связи при обращении к государственным и муниципальным органам власти, за исключением целей социального участия. Они чаще недовольны жизнью в регионе и чаще хотели бы уехать из него (14,9%), по сравнению с теми, кто не планирует этого делать (10,6%).

Заключение (Conclusions). Результаты нашего поискового исследования подтверждают гипотезу о влиянии социально-экономических и социокультурных факторов на взаимодействие населения с органами власти региона, но только в случае, если такое взаимодействие касается социального участия.

В регионах с высоким уровнем социально-экономического развития и социокультурной модернизации (Московская область) интенсивность взаимодействия населения и власти, с целью совместного решения проблем, значительно выше, чем в регионах с низким показателем развития (Калмыкия). Территориальное расположение региона не играет значимой роли во взаимоотношении власть-общество: в Белгородской области и Башкортостане выявлен схожий потенциал социального участия.

Также результаты исследования указывают на то, что в каждом регионе сложился свой потенциал социального участия, а предложенные социокультурные показатели (практика взаимодействия, оценки сотрудничества власти и рядовых граждан, оценка общественного потенциала) позволяют этот потенциал измерить.

Вне зависимости от социокультурной специфики региона, обнаружен общий низкий уровень удовлетворённости населения эффективностью каналов обратной связи для целей социального участия. Респонденты, использовавшие такие каналы, значительно чаще ставили низкие оценки властям. В этой же группе выявлен наиболее высокий уровень намерений уехать из региона.

Общественный потенциал участия в целом весьма высок, но среди тех, кто готов принимать участие в управлении, велика доля недовольных сложившейся практикой взаимодействия населения и власти. И чем хуже (по мнению респондентов) эта ситуация, тем выше готовность к такому участию. Возможно, это связано со стремлением оказать властям помощь в решении существующих проблем. По сути, превалируют линейные связи детерминации социального участия граждан в управлении с уровнем социокультурной модернизации регионов. Это свидетельствует об отчуждении вертикали власти от реальной жизни населения, что во многих случаях носит повсеместный общероссийский характер. Как в советскую эпоху, так и на современном этапе развития общества, характеризующегося приобретением гражданами достаточно широкого пакета прав, отчужденность населения от управления не преодолена. Основной причиной отчуждения насления от власти стало отсутствие реальных, а не номинальных рычагов, с помощью которых граждане могут воздействовать на управляющую систему, оказывать воздействие на принимаемые ею решения. Данные им на волне демократизации права не получили своего воплощения в практической деятельности.

В ближайшее время предполагается продолжить анализ полученных данных поискового исследования, а также расширить эмпирическую базу данных за счет других регионов РФ, что в целом позволит реализовать более верифицированную проверку комплекса гипотез по всему исследовательскому проекту.

Однако, в практической части вопроса уже сейчас можно говорить о необходимости разработки социальных технологий работы органов власти и управления с учетом активного участия населения регионов, которые бы позволили апробировать и внедрить новые формы социального участия, а на основе умного регулирования закрепили бы механизмы обратной связи между властью и населением через развитие нормативно-правого поля, предоставляющего больше возможностей для реального (не номинального) вовлечения граждан в решение социально-значимых проблем регионов.