Введение (Introduction). Формы взаимодействия власти и населения установлены в Законах РФ и субъектов РФ, в Уставах муниципальных образований. Так, 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» от 6.10.2003 г. отмечает, что население может участвовать в управлении как непосредственно, так и опосредовано путем делегирования своих полномочий избранным депутатам. В текущей практике управления население может участвовать посредством проявления правотворческой инициативы, создания территориального общественного самоуправления, участия в публичных слушаниях, организации собраний, конференций граждан (собрание делегатов), проведении опросов, посредством обращения граждан в органы местного самоуправления, через наказы избирателей.

В настоящее время по мере развертывания информационно-цифровых процессов к этим традиционным формам добавляются новые электронные формы взаимодействия. Они порождены как практикой повседневной жизни, так и законотворческой деятельностью органов власти.  

Федеральный Закон «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» от 27.07.2010 года № 210-ФЗ законодательно предписывает предоставление государственных и муниципальных услуг населению в электронной форме в рамках, закрепленных за органом власти, полномочий. Интенсивная работа проводится по реализации ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» от 09.02.2009 года № 8-ФЗ; ФЗ от 12.06.2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», национального проекта «Цифровая экономика Российской Федерации». На уровне регионов и муниципалитетов разработаны собственные программные документы, которые направлены на повышение эффективности и упрощение коммуникаций власти и населения посредством электронных форм. Электронные формы взаимодействия власти и населения активно исследуются и в научной литературе (Белый, 2022; Боброва, 2021; Дербенева, 2020; Федоров, 2021 и др.).

Внедрение новых электронных форм ставит на повестку дня вопросы об их эффективности: способствуют ли они усилению контактов власти и населения или, наоборот, становятся дополнительным барьером к таким контактам? Какова динамика процесса?

Методология и методы (Methodology and Methods). Мы использовали метод анализа документов и проанализировали отчёты об обращениях граждан, опубликованные на официальных сайтах Губернатора и Правительства Свердловской области, а также Администрации муниципального образования г. Екатеринбург. Изучался раздел «Обращения граждан», в котором с разбивкой по годам представлена информация о количестве обращений граждан и организаций, их динамике, формам (личный прием, письменные обращения, электронные обращения), сведения о принятых мерах. Были обобщены статистические данные, отражающие количество обращений и их проблематику. Банк данных охватывает весь статистический массив, представленный на сайтах.

Был выбран максимально возможный временной лаг, соответствующий представленной на сайтах информации (10 лет для Губернатора и Правительства области и 6 лет для Администрации города Екатеринбурга). Такой период позволил выявить тенденции развития электронных форм обращений граждан.

Для оценки мотивации представителей власти и населения при взаимодействии с использованием новых электронных форм были проанализированы и обобщены данные, опубликованные в научных публикациях других авторов.

Научные результаты и дискуссия (Research Results and Discussion). Сегодня органы власти внедрили в практику электронного взаимодействия с населением ряд активностей информационного плана: это сообщения (анонсы, обзоры, бюллетени, статьи) и мероприятия (интервью, семинары, конференции, презентации, брифинги, опросы). Власти используют разнообразный арсенал информационных технологий – веб-сайты, форумы, социальные сети. В ряде регионов и муниципалитетов (например, Москве, Ростове-на-Дону, Липецкой области, Пермском крае) используют цифровые краудсорсинговые платформы, благодаря которым граждане выступают генераторами идей и экспертами в рамках направлений, задаваемых администрациями. Все региональные и муниципальные органы власти имеют официальные электронные сайты, в которых содержится ключевая информация об органе власти, направлениях его деятельности, нормативно-правовых актах, представлены контакты руководителей служб.

Эти новые электронные каналы, несомненно, действуют в сторону большей информированности населения о деятельности власти и более легкого доступа к социальным услугам. Так, более 13 миллионов жителей Москвы получают около 400 онлайн услуг и сервисов в разных сферах жизни (социальная поддержка, здравоохранение, транспорт, ЖКХ, образование и др.) (Якимец, 2021).

Данный тренд соответствует мировой практике. Согласно отчету ООН, в выборке из 40 крупных городов по всему миру 85% уже внедрили функции онлайн-общения с населением в социальных сетях, 55% проводят онлайн-обсуждения и в 23% муниципалитетах посредством электронной коммуникации реализуются проекты партисипаторного бюджетирования (Дербенева, 2020). 

Новые электронные формы взаимодействия возникли и у населения. К ним относятся: электронные обращения граждан, дистанционное голосование, электронные аспекты инициативного (партисипаторного) бюджетирование.

С 2023 года электронные обращения населения (жалобы, заявления, предложения) подаются только с использованием государственной единой (интегрированной) республиканской информационной системы учёта и обработки обращений граждан. В соответствии со статьей 5.59 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за нарушение порядка рассмотрения обращений граждан: наложение административного штрафа в размере от пяти до десяти тысяч рублей. Государственные и муниципальные органы, согласно Указу Президента РФ от 17 апреля 2017 г. N 171 «О мониторинге и анализе результатов рассмотрения обращений граждан и организаций», обязаны разместить на своих сайтах специальное программное обеспечение (счётчик обращений) и ежемесячно представлять в Администрацию Президента РФ в электронной форме информацию о результатах рассмотрения обращений граждан и принятых мерах. Создана и внедрена единая система классификации обращений по содержанию вопросов.

Анализ данных по региону Свердловская область за 2013 -2023 гг. и муниципальному образованию г. Екатеринбург за 2017-2023 гг.  показывает, что в настоящее время наблюдается тенденция роста числа электронных обращений (Рисунок 1, 2).

Если в 2013 году в адрес Губернатора и Правительства области поступило 6000 обращений от граждан в электронной форме, то к 2023 году их количество выросло до 15077 или более чем в 2 раза. Аналогичный тренд наблюдается и на уровне муниципального образования: от 25617 обращений в 2017 году до 53797 в 2023 году.

Несомненно, электронное обращение (при условии минимального владения навыками работы на компьютере) в сравнении с традиционным письменным обращением более удобно и просто (можно подать заявление в любое время, не выходя из дома), оно, в отличии от письменных, не требует дополнительных почтовых расходов (покупку конвертов, бумаги и пр.).

Получает распространение электронное голосование. В России существует два вида электронного голосования: электронное голосование на избирательных участках (при помощи комплексов обработки избирательных бюллетеней) и дистанционное электронное голосование. Дистанционное электронное голосование используется на «Едином портале государственных и муниципальных услуг» и на региональных порталах «Госуслуг» (Федоров, 2021). Возможность использования такой формы голосования была закреплена в российском законодательстве 23 мая 2020 года федеральным законом «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». В 2023 году дистанционное голосование прошло в 25 субъектах РФ, в нем приняли участие более 1 млн человек. В 2024 году на выборах президента РФ дистанционно проголосовали свыше 8 миллионов избирателей.

Все большее распространение получает практика инициативного (партисипаторного) бюджетирования. Инициативное бюджетирование дает возможность населению самим определять приоритетные проекты, добиваться их реализации и следить за ходом выполнения запланированных работ, это участие граждан в вопросах бюджетирования на местном уровне. Информация о порядке выбора проекта (алгоритм, методика) размещается на электронном портале региональных властей, при отборе проектов проводится онлайн голосование. Проекты-победители получают финансовую поддержку из областного, местного бюджетов, а также внебюджетных источников.

На сегодня опыт реализации проектов инициативного бюджетирования в России пока не унифицирован и закрепляется главным образом региональным законодательством. В 2023 г. законы о реализации проектов инициативного бюджетирования приняты в 18 субъектах Российской Федерации, в 40 субъектах инициативное бюджетирование регулируется постановлениями высшего исполнительного органа (Доклад…, 2023).

Опыт разных регионов и муниципалитетов по реализации инициативного бюджетирования уже на сегодня достаточно разнообразен. Так, инициативное бюджетирование стартовало в Свердловской области в 2017 году. Реализовывались проекты в сфере дополнительного образования детей, благоустройства территории, развития IT технологий в учреждениях культуры. В 2023 году победителями стали 89 проектов из 44 муниципальных образований Свердловской области. Помимо электронного голосования партисипаторное голосование в некоторых регионах предполагает консолидацию населения – заявку на проект может подать как отдельный предприниматель, так и инициативные группы (от 10 человек), ТОСы, НКО.  

Мотивация. Власть и население при этом имеют разную мотивацию, они по-разному оценивают эффективность электронного взаимодействия. Так, региональные сервисы госуслуг, предоставляющие населению широкий спектр возможностей, в целом (хотя регионы дифференцированы в этом отношении) оцениваются населением скорее положительно. По данным Министерства экономики и территориального развития Свердловской области уровень удовлетворенности свердловчан качеством предоставления государственных и муниципальных услуг в 2022 году составил 99,94%.

В то же время процесс вовлечения населения в практику текущего и стратегического управления по-прежнему далек от совершенства. В ФЗ-172 в главе 13 «Общественное обсуждение проектов документов стратегического планирования» предусмотрены такие формы участия населения как общественное обсуждение проектов, информирование населения посредством интернета. Речь идет об уже подготовленных документах, подключение населения на более ранних стадиях не регламентируется (Стратегическое планирование…, 2023).

Власти и население испытывают разную мотивацию, что приводит к недопониманию и порождает ряд проблем (см. Таблица).

Несмотря на появление новых электронных форм, можно отметить ряд устойчиво повторяющихся тенденций (закономерностей) во взаимодействии власти и населения.

Это, во-первых, ритуализация и формализация процессов со стороны власти. Нередко власть демонстрирует ритуалы и быстро формализовывает новые процедуры, превращая их в бюрократические (Урбан, 2022: 117). Масштабность электронных обращений закономерно породила стандартные, формализованные ответы, варианты которых содержатся в методических рекомендациях. Взаимодействие власти и населения эффективно в случае, если власть готова реализовать партнерскую модель взаимодействия, что предполагает отказ от формализма, проявление гибкости, готовности к компромиссам.

Во-вторых, только небольшая часть населения проявляет постоянную активность и вовлеченность во взаимодействие с властью. В научной литературе степень вовлеченности граждан в управление территорией отражена в многочисленных классификациях. Так, выделяют группы активистов (принимали, продолжают и готовы продолжать участвовать в разных мероприятиях с различной периодичностью); маргиналов (участвовали в деятельности, и хотели бы освоить новую социальную практику); отчужденных (не имели или имели фрагментальное участие); изоляционистов (не участвовали и не собираются участвовать в различных формах активности) (Урбан, 2022). Согласно методике PMBOK® Guide, выделяется пять уровней вовлечения: не информированные, сопротивляющиеся, нейтральные, поддерживающие, лидеры (Фурта, 2014: 34). Также выделяют высокую активность (население хорошо и постоянно информировано о политических процессах и политических лидерах,  участвует в работе городских партий, общественных движений, включено в процесс управленческих решений); среднюю активность  (в основном информированы, но не являются членами политических партии и движений, хотя могут время от времени участвовать в отдельных акциях); низкую активность (ограничивают свою активность только участием в выборах); нулевую активность (всякая активность фактически отсутствует, граждане не следят за политической информацией и не ходят на выборы)  

Обобщая имеющиеся публикации и результаты собственных исследований, можно сказать, что в текущей управленческой деятельности участвует около 20%-25% населения. Эту группу и следует рассматривать как активный контингент заинтересованных граждан (стейкхолдеров или активных социальных акторов) (Заборова, 2011).

Следует заметить, что не стоит оставлять без внимания неактивных граждан. Будучи не вовлечёнными и, как следствие, слабо информированными, они могут быть активным источником распространения негативных мнений, пессимистических и неадекватно критических оценок деятельности власти. Последовательная информационная работа с этим контингентом граждан может постепенно перевести их в отряд более активных граждан (Фурта, 2014).

В-третьих, люди вовлекаются в управление территорией в том случае, если это касается их лично, заинтересовало их, общественные инициативы должны быть личностно ориентированными. Хорошо изучены мотивы неучастия граждан в управлении территорий. Среди часто повторяющихся мотивов – отсутствие уверенности в пользе такого участия («от меня ничего не зависит», «все равно ничего не изменится» и занятость своими личными, индивидуальными материальными и социальными проблемами.

В-четвертых, эффективность взаимодействия власти и населения возрастает, если население образует организованные группы, консолидируется. Народ в форме неорганизованной массы – это толпа, со всеми известными классическими признаками этого явления (Г. Лебон, Г. Тард): упрощенность и некритичность мышления, неспособность глубокого понимания сути вещей, эмоциональность, способность подчинять себе личность, легкая воспламеняемость и пр. А. Шопенгауэр писал: «Толпа имеет глаза и уши, но и только: рассудка у нее чертовски мало и даже мало памяти» (Шопенгауэр, 1990: 62).

Уже сегодня действуют многочисленные общественные объединения: некоммерческие организации, процесс самоорганизации населения продолжается. Так, в Екатеринбурге создана новая организация малого бизнеса – «Союз НТО». Владельцы нестационарных торговых объектов (НТО), в просторечии – уличных киосков, объединились с целью отстаивания своих интересов. Взаимодействие власти и организованного населения происходит более конструктивно: население более четко понимает и артикулирует свои проблемы, власти легче находят общий язык с лидерами таких объединений. Власти необходимо изучать и поощрять процессы консолидации населения и привлекать их как целевые группы при разработке стратегий развития поселений и контроля за реализацией принятых решений.

В-пятых, особую важность для эффективного взаимодействия имеет практика контактов с лидерами общественного мнения и экспертами. С этой группой следует проводить личные встречи. Возможно, следует предусмотреть практику поощрения активистов и экспертов (награждать грамотами, дарить небольшие подарки).

Все эти тенденции проявляют себя как в офлайн так, так и в онлайн взаимодействии, их следует учитывать при решении задачи повышения эффективности контактов власти и граждан.

Заключение (Conclusions). Оценивая в целом электронные реалии взаимодействия власти и населения, можно констатировать, что они стали более интенсивными и разнообразными. Они действуют в направлении повышения эффективности управления как процесса, делают его более упорядоченным.

Положительные моменты наблюдаются и в отношении населения. Население информируется, с ним консультируются. Если раньше этот процесс нередко был чисто символическим, без права совещательного голоса, то в наши дни появляются моменты привлечения населения к принятию решений с правом голоса. Мнение населения учитывается, например, при выработке стратегий развития (в результате социологического опроса была скорректирована миссия города Орска). Существуют примеры гражданского управления в форме партнёрства, когда активистов общественных организаций включают в рабочие группы. В г. Самара между властью и акторами был подписан «Меморандум об участии в разработке стратегического плана» (Стратегическое…, 2023: 66). Происходит не только консолидация населения в виртуальном интернет-пространстве, но и выход организовавшихся групп в реальное пространство. Так, по всей стране благодаря интернет-сообществу «Блогеры против мусора» граждане организовано выходят собирать мусор. Через инициативное бюджетирование население, хотя и в небольших масштабах, сегодня привлекается к практике распределения местного бюджета.

Можно сделать вывод, что благодаря электронным формам взаимодействие власти и населения стало более активным.  Одновременно возникновение новых электронных форм взаимодействия власти и населения порождает новые проблемы и противоречия (Савельев, 2023; Petitpas, 2021). В нем нарастает момент формализма, что действует в направлении отчуждения населения от власти.