Введение (Introduction). В начале 2000-х годов в России возникла практика внедрения инструментов управления бизнесом в деятельность органов власти. Первым инструментом комплексного решения целевых задач стали федеральные целевые программы, в дальнейшем в практику управления вошли национальные проекты и государственные программы. Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 года (далее – майский Указ, Указ) установлены новые национальные проекты (далее – нацпроекты); согласно генеральному целеполаганию, они должны «обеспечить прорывы в научно-технологическом и социально-экономическом развитии России, повысить уровень жизни каждого гражданина, а также создать возможности для его самореализации»^[1].

Однако, как показывают исследования (см., например, Информационно-аналитический бюллетень … , 2019: 8), «в процессе принятия решений властно-управленческая вертикаль практически не учитывает индивидуально-групповые интересы населения». Как следствие, нередко можно встретить мнение, что проекты являются отнюдь не «национальными», а, скорее, «правительственными». И действительно: «Правительство предлагает проект, само руководит им, участвует в распределении финансовых средств, без учета общественного мнения и контроля. При этом проекты часто разрабатываются самими исполнителями, не имеющими опыта использования методик и методов проектного управления, а также без привлечения специалистов-практиков в данной области. Отраслевые министерства и ведомства осуществляют разработку планов программ и реализуемых работ не под проблему, а под возможности, задачи и цели самих исполнителей, при этом сохраняется отраслевой принцип, от которого необходимо уходить» (Зозуля, Зозуля, Еремина, 2019).

Данное мнение подтверждается результатами опросов населения: более половины жителей России ничего не слышали о национальных проектах^[2]. Более того, два из десяти россиян не только ничего не знают о национальных проектах, но и не имеют интереса и желания узнать^[3]. Результаты экспертного опроса подтверждают положение дел – по их оценкам, оповещение население об Указе организовано слабо (37,3%) либо вообще не прослеживается (27,5%)^[4].

Как известно, коммуникация власти с гражданами в большинстве случаев происходит опосредованно, через третьего субъекта, которым, чаще всего, являются средства массовой информации (далее – СМИ, медиа). По этой причине важнейшей частью процесса реализации нацпроектов становится информационное обеспечение в медиа, поскольку опыт показывает, что «блок мотивационных проблем, а именно то, как воспринимают государственные инициативы основные группы акторов: национальная элита, население и бизнес, создает значительные сложности на пути реализации национальных проектов» (Бедняков, Миэринь, 2019: 20).

Важным аспектом информационно-социального контекста реализации нацпроектов и, шире, социокультурной модернизации и развития регионов, является наличие/формирование социальной субъектности населения и других субъектов. Не является ли низкий уровень вовлеченности граждан в реализацию нацпроектов следствием, в том числе, системных недоработок в информационном обеспечении? Какова, по мнению СМИ, субъектность нацпроектов и как она соотносится с населением – главным благополучателем от их реализации? Какие социальные группы конструируют и транслируют повестку, совпадает ли их видение актуальных проблем с реальными «болями» населения? Какая роль, в конечном итоге, отведена гражданам региона – носителей проблем, участников постановки и обсуждения проблем или безмолвных потребителей результатов управленческих решений? В рамках нашего исследования мы постараемся ответить на эти вопросы с помощью анализа материалов медиа и сопоставления полученных результатов с опросными данными. На наш взгляд, в контексте изучения форматов участия населения в реализации нацпроектов на материалах региональных СМИ уместно говорить о феномене «информационно-социального группообразования», который понимается как процесс активизации (отчуждения) населения (и других стейхолдеров) в обсуждении проблем социально-экономического развития региона и выработке проектных решений по их разрешению в ходе реализации национальных проектов.

Методологияиметоды (Methodology and Methods). Исследование проводится в рамках академического проекта при грантовой поддержке Российского научного фонда^[5], реализуемого Центром социологии управления и социальных технологий ИС РАН под руководством А. В. Тихонова. В центре внимания проекта находится «необходимость исследовать проблему выполнения «прорывных» проектов на практике, исходя не только из состояния экономики, но и из отношения различных социальных групп населения к действиям властей различных уровней и потенциала участия в них» (Информационно-аналитический бюллетень … , 2019: 9). С точки зрения объектов и методов анализа проект носит комплексный характер, объединяя, наряду с методом массового опроса, целый набор методов: экспертная оценка специалистов, дистанционный анализ отраслевых и региональных сайтов, контент-анализ^[6] материалов медиа и контента социальных сетей. Целью нашей части исследования является выявление информации о состоянии социально-значимых проблем в регионах с точки зрения различных субъектов – средств массовой информации, населения и экспертного сообщества. Научно-методическая задача исследования может быть определена как разработка и апробация методики и инструментов компаративного измерения социальных процессов группообразования в контексте реализации национальных проектов путем интеграции инструментов сбора разных типов данных с выходом на разработку критериев согласованности повесток различных субъектов анализа (в нашем случае – СМИ, граждане и экспертное сообщество). В практической плоскости перед нами стояла задача получения информации об взаимодополняющих оценках ситуации реализации нацпроектов в регионах с выявлением ключевых противоречий восприятия текущей обстановки различными акторами и посредниками системы управления.

Общей методологической рамкой нашего исследования является стратегия смешивания методов (Полухина, Просянюк, 2015), главной идеей которой является «возможность (а, зачастую, и необходимость) интеграции количественных и качественных методов анализа данных. На наш взгляд, стратегия смешивания методов имеет повышенную актуальность и широкие перспективы использования именно в анализе неструктурированной информации (в нашем случае – публикации СМИ), поскольку, с одной стороны, анализ больших массивов данных неизбежно требует использования формализованных, автоматизированных методов, с другой стороны – текст, как результат деятельности человеческой мысли и носитель неявных смыслов, требует экспертного анализа и интерпретации с помощью качественных методик» (Информационно-аналитический бюллетень … , 2019: 63).

Формализованный подход представлен контент-анализом (Krippendorff, 2004), тематическим моделированием (Blei, Ng, Jordan, 2003), сентимент-анализом (Bing, 2012), анализом контекста ключевых слов (Manning, Schütze, 1999), неформализованный — качественным тематическим анализом (Guest , MacQueen, Namey, 2012). Принципиальной особенностью исследования является разработка инструмента сбора данных (кодировочной матрицы) с опорой на вопросы анкет массового и экспертного опросов.

Отметим, что анализ текстов СМИ принципиально отличен от анализа других форматов социологических данных, в частности, опросов и интервью. «Ввиду отсутствия воздействия на объект исследования, ведь исследователи лишь собирают и изучают уже созданную информацию, у социолога появляется возможность анализа данных в их первоначальном состоянии, без индивидуальной интерпретации респондента и эффекта интервьюирования» (Россия…, 2017: 237). С другой стороны, указанное преимущество оборачивается ограничением – зачастую информация не содержит априорно заданных теоретических категорий, и исследователь вынужден корректировать задачи и инструменты уже на этапе сбора и анализа данных, «настраивая» их на имеющееся содержание.

Методологически и, в известном смысле, содержательно, настоящее исследование является логическим продолжением работ, реализованных в рамках проекта «Гражданская экспертиза проблемы реформирования властно-управленческой вертикали в контексте процессов социокультурной модернизации регионов: от мониторинга состояний до прогнозного проектирования» (см., например, Россия…, 2017).

В 2019 году исследование проводилось в 4-х пилотных регионах (далее – субъект, регион), отобранных по версии рейтинга социокультурной модернизации регионов Н. И. Лапина (Атлас модернизации России …, 2016): Московская область (уровень социокультурной модернизации – 6), Республика Башкортостан (3), Белгородская область (2), Республика Калмыкия (1). В рамках исследования мы рассматриваем как печатные, так и онлайн СМИ. В соответствии с критериями отбора печатное издание должно быть общей, а не специализированной направленности, соответственно, предполагается, что его аудитория достаточно широкая и неспецифичная. Полные тексты публикаций должны были содержаться на ресурсе Factiva^[7] или на сайте издания. Наконец, при выборе СМИ учитывался тираж издания (из доступных в архивах изданий выбирались те, тираж которых больше). Выбор онлайн источника основывался на рейтинге региональных СМИ Медиалогии^[8].

Результаты апробации методики компаративного измерения проиллюстрированы на материалах СМИ Белгородской области; в разделе, посвященном представленности национальных проектов, дополнительно приведены результаты по Республикам Башкортостан (издание – «Республика Башкортостан») и Калмыкия («Элистинская Панорама»). К настоящему моменту также сформирован и первично проанализирован расширенный сплошной пул публикаций по изданиям ИА «Башинформ» (800 статей), РИА «Калмыкия» (3031 статья), «Серпуховские вести» (34 выпуска), РИАМО. В настоящее время работа ведется в рамках более глубокого количественно-качественного анализа материалов, указанных СМИ.

СМИ Белгородской области представлены материалами изданий «Белгородская правда»^[9] и БелПресса^[10] в период январь-сентябрь 2019 года. В качестве единицы анализа рассматривалась аналитическая статья, объем выборки составил 121 единицу. Для контекстного анализа концепта «национальный проект» выборка была расширена до сплошной (4013 публикаций). Для регионов Республика Башкортостан и Республика Калмыкия объем сплошной выборки составил 805 и 1501 публикация соответственно.

Научные результаты и дискуссия (Research Results and Discussion). Рассматривая влияние института медиа в контексте модернизации экономики и общества отметим, что «реализация научно-промышленного и технологического потенциалов не может быть обеспечена без соответствующего развития и обсуждения в средствах массовой информации» (Атлас модернизации России …, 2016). Одним из активно разработанных и доказавших свою практическую эффективность направлений исследований медиа является теория «установления повестки дня» («agenda-setting») (Mccombs, Shaw, 1972), получившая развитие в изучении широкого спектра вопросов воздействия (Boot, 1985; Dearing, Rogers 1996; Kingdon, 1984; Kinder, Sanders, 1996; Cohen, Weimann, 2000; Walker, 1977; Shoemaker, Reese, 1996). Основная идея теории состоит в том, что СМИ являются основой восприятия событий обществом – обращаясь к определенным событиям, медиа конструируют «повестку дня», вследствие чего данные события начинают восприниматься аудиторией в качестве наиболее важных. На заре исследований СМИ данный феномен изучали У. Липпман (Lippmann, 1922), П. Лазарсфельд, Б. Берельсон и Г. Годэ (Lazarsfeld, Berelson, Gaudet, 1948) и другие.

В конце девяностых и в первой половине «нулевых» годов с работами Е. Г. Дьяковой и А. Д. Трахтенберга эта теория прочно вошла в российский научный дискурс (Дьякова, Трахтенберг, 2001). Современные российские исследователи, в частности, С. С. Лушанкин классифицируют повестки на общественную, политическую и медиаповестку (Лушанкин, 2017). Д. И. Каминченко сравнивает информационные повестки дня СМИ и современных социальных медиа, приходя к выводу, что «по ключевым, наиболее часто встречающимся тематикам новостных сообщений общественная и медийная повестки дня во многом совпадают» (Каминченко, 2019). А. И. Черных считает, что «из всех источников формирования личной повестки дня индивида пресса является наиболее важной» (Черных, 2008: 410).

По итогам мониторинга информации, касающейся национальных проектов России в русскоязычной медиасфере Т. Л. Каминская и А. И. Чаусов заключают, что «все масштабные медиапроекты, созданные под эгидой власти, отличаются, как правило, однонаправленной коммуникацией и отсутствием прямого вовлечения пользователей в обсуждение и соучастие в создании контента, а приближенность контента нацпроектов к реальным запросам населения на местах крайне мала» (Каминская, Чаусов, 2020).

Перейдем к результатам нашего анализа. Мы сформулировали следующие рабочие гипотезы:

1. Средства массовой информации являются одной из ключевых детерминант оценки населением и экспертами значимости социально-экономических проблем региона. На практике это означает совпадение проблемных повесток указанных субъектов.
2. Определяющим субъектом обсуждения проблем социально-экономического развития регионов и хода реализации национальных проектов являются региональные органы власти. При этом мнение населения транслируется опосредованно, в интерпретации представителей властей, роль граждан редуцируется до пассивных получателей результатов предоставления услуг.
3. В региональных СМИ формируется положительный фон хода реализации и результатов национальных проектов. В то же время, информация о национальных проектах ограничивается официальными количественными показателями, отсутствуют примеры конкретных улучшений качества жизни населения и социальных эффектов от реализации проектов, не уделяется внимания барьерам реализации нацпроектов.

Согласно результатам анализа, почти четверть всех аналитических статей Белгородских медиа в январе-сентябре 2019 года была посвящена проблемам жилищно-коммунального хозяйства, главные из которых - обращение с твердыми коммунальными отходами и качество питьевой воды. В частности, публикации обсуждают особенности «мусорной» реформы, новую систему обращения с отходами, а также бытовые неудобства местных жителей, связанные с утилизацией бытового мусора. Второй блок статей описывает трудности, вызванные износом сетей водоснабжения и водоотведения, отсутствием или неприемлемым качеством питьевой воды в поселках, ростом тарифов на услуги водоснабжения и водоотведения (Рис. 1).

На втором месте в соответствии с объемом «внимания» СМИ находятся вопросы охраны природной среды - их обсуждала каждая десятая публикация. Любопытно, что здесь также, но уже в контексте распространения экологичного образа жизни, обсуждаются проблемы обращения с мусором и загрязнения местных вод. Первое – это практика обращения с отходами, раздельный сбор мусора, организация контейнерных площадок, второе – в основном, превышение допустимых показателей вредных веществ в местных водоемах. Также обсуждались меры борьбы с массовой гибелью пчел, экологические инициативы лесного управления в регионе.

Немного реже (9,4%) в публикациях обсуждались вопросы региональной и местной системы здравоохранения. Среди главных акцентов – особенности оказания помощи онкологическим больным, реформирование системы здравоохранения, в частности, объединение детских поликлиник, централизация службы скорой помощи, механизмы поддержки студентов медицинских вузов.

Проблемы жилищных условий населения поднимаются в 7,4% статей, главный фокус внимания в них – необходимость капитального ремонта и расселения аварийного жилья. По 7 статей (5,8%) описывают особенности работы органов правопорядка в регионе и состояние дорог региона. Еще реже – 6 статей (5% публикаций) информируют об организации и содержании общего образования в регионе.

В группу редко обсуждаемых проблем попали вопросы поддержки малого, среднего бизнеса и работы общественного транспорта (по 4 публикации, 3,3%), своевременная выплата заработной платы, пенсий, пособий, работа учреждений культуры, профессиональное и дополнительное образование, качество государственных услуг населению («одно окно» и т.п.), доступность электронной информации о работе органов власти, выполнение планов по стратегии развития города (поселения) до 2024 г., решение проблем демографии, материальной поддержки семей, поддержка новых разработок в отечественной науке и технике (по 3 публикации, 2,5%), состояние торговли, качество прод- и промтоваров, охрана памятников культуры, истории (по 2 публикации, 1,7%), а также возможность найти работу, загруженность местных предприятий, организация массового отдыха населения, отношение к людям различных, в т.ч. оппозиционных взглядов (по 1 публикации, 0,8%).

Отдельно отметим блок проблем, не затронутых вниманием белгородских СМИ в первом полугодии 2019 года. В него входят борьба с коррупционными практиками и произволом чиновников, состояние дел в сфере важнейших дисфункций социального поведения населения региона (пьянство, хулиганство и пр.), меры поддержки бизнеса при выходе на внешние рынки, работа дошкольных учреждений, а также спектр вопросов толерантности.

Даже на первый взгляд заметно, что оценки актуальности социально-экономических проблем региона разными субъектами (СМИ, население^[11]. и эксперты) рассогласованы. Для формализации и оценки различий был рассчитан коэффициент ранговой корреляции Спирмена и индекс «недооцененности» социально-экономических проблем региона.

Значения коэффициентов ранговой корреляции Спирмена^[12] свидетельствуют об отсутствии связи между оценками значимости проблем социально-экономического развития региона СМИ и населением, экспертным сообществом. Этот результат позволяет сделать предварительное заключение о полной «нечувствительности» повестки СМИ Белгородской области к реальным проблемам жизни в регионе. Верна и альтернативная интерпретация: СМИ не являются базисом для оценки населением актуальности текущих проблем. Согласно общепринятой типологии базовых задач медиа в обществе, их важными функциями являются «информирование о событиях и процессах в обществе и мире, а также объяснение, интерпретация и комментирование их смысла и возможных последствий» (McQual, 2000: 80-81). Еще Г. Лассуэлл писал о необходимости актуальности предоставляемой информации, ее соответствию потребностям, интересам, жизненным проблемам аудитории в данный момент (Lasswell, 1960). Результаты первичного описания и сопоставления значимости вопросов социально-экономического развития региона сигнализируют о том, что печатные и онлайн издания в данный момент не выполняют свои ключевые функции.

Для оценки степени рассогласованности мнений и выделения проблем, по которым различия особенно значимы, мы сконструировали индекс «недооцененности» проблем. Смысл показателя состоит в том, чтобы выяснить, по каким вопросам взгляды СМИ и других субъектов категорически не совпадают, а по каким, напротив, наиболее близки. Оговоримся, что задачей нашего исследования не является сравнение позиций населения и экспертного сообщества, поэтому рассматривалась их обобщенная (усредненная) позиция^[13]. Также важно понимать, что при оперировании понятиями «значимости», «актуальности» социально-экономических проблем методически наиболее оправдано использование рангов, а не абсолютных величин. Таким образом, вышеупомянутый индекс представляет собой разность среднего ранга проблемы по мнению населения и экспертов, и согласно ранга этой же проблемы, присвоенного ей СМИ. Подчеркнем, что для задач анализа интересно не абсолютное значение индекса, а их соотношение. Данный подход позволил классифицировать проблемы по трем группам:

1. Недооцененные СМИ проблемы. Для них индекс принимает минимальные отрицательные значения – это означает, что исключительно актуальные для населения и экспертов вопросы не попали/редко попадали в поле зрения СМИ, а, следовательно, оценивались как незначимые.
2. Условно адекватно оцененные СМИ проблемы. Значение индекса изменяется около 0, а, значит, оценки актуальности проблем разными субъектами сопоставимы/совпадают.
3. Переоцененные СМИ проблемы. Значения индекса принимают максимальные положительные величины, что означает, что менее важные для населения и экспертов вопросы получили максимальное освещение в СМИ.

Что мы наблюдаем в результате? Во-первых, практически все проблемы, которых не коснулось внимание медиа, важны и даже исключительно важны для населения и экспертов (так, для «борьбы с коррупцией в органах власти и управления» и «защищённости прав и свобод от произвола чиновников» средние ранги по оценке населения и экспертов равны 2,5 и 4, в то время как для СМИ эти проблемы даже не входят в повестку дня) (Табл. 1). А тем временем, по результатам опросов, каждый второй житель и половина экспертов не удовлетворены решением проблемы коррупции в регионе. Наиболее критичными недостатками системы управления граждане считают кронизм, практику использования ресурсов региона в групповых и личных интересах, несоответствие действий руководителей их публичным выступлениям, эксперты добавляют ориентацию властей не на проблемы «прорывного» развития региона, а на отчётность и имитацию активности.

То же касается борьбы с социальными «болезнями» и поддержки отечественного бизнеса при экспорте на внешние рынки – ни одной статьи за исследуемый период, несмотря на высокую актуальность, по мнению других субъектов. Вопросы возможности поиска работы в регионе и отношения к людям различных, в т.ч. оппозиционных взглядов поднимались в повестке СМИ единожды, однако этого абсолютно недостаточно, ведь жители и эксперты сильно озабочены состоянием дел в данных сферах (4 и 5,5 ранги соответственно).

Во-вторых, несмотря на полную рассогласованность мнений субъектов, блок «условно» адекватно оцененных проблем значителен. Мы предлагаем дополнение «условно» для того, чтобы подчеркнуть, что некоторые позиции отвечают, скорее, формальным критериям, нежели реальному положению дел. Например, для проблемы «Поддержка малого и среднего бизнеса» усредненный ранг населения и экспертов равен 4, СМИ – 8, повестка содержит несколько статей по теме. Однако, с другой стороны, 4 публикации за полгода по вопросу, актуальность которого эксперты ставят на первое место – явно недостаточно. Какие же проблемы, поднимаемые СМИ, действительно волнуют население? Единственной темой, актуальность которой высока и совпадает для всех субъектов (3 место по оценке всех субъектов, причем 1 – для населения) – это работа системы здравоохранения. Далее, из обсуждаемых СМИ, высокую актуальность имеет забота об улучшении жилищных условий населения. Также примерно совпадают оценки важности решения проблем демографии, материальной поддержки семей, а также поддержки новых разработок в отечественной науке и технике. Отметим, что адекватная оценка означает не только уделение большой доли внимания важным вопросам, но и уделение малой доли внимания/не уделение совсем неважным. К таким относится охрана памятников культуры, истории, организация массового отдыха населения, загруженность местных предприятий, работа дошкольных учреждений, а также различные вопросы толерантности.

Перейдем к группе «переоцененных» проблем. Как видно, в нее входит большинство тех вопросов, которым СМИ придает наибольшую значимость и обсуждает чаще всего. Как оказывается, проблемы состояния жилищно-коммунального хозяйства региона и охраны природной среды стоят для населения и экспертов далеко не на приоритетных местах.

Какие выводы следуют из полученных результатов? Отчетливо видно, что повестка актуальности социально-экономических проблем, конструируемая СМИ, абсолютно не согласуется с интересами и «болями» населения и, вероятно, обусловлена интересами других субъектов – региональных и местных властей, крупных организаций и пр. Значимость некоторых проблем (обращение с твердыми бытовыми отходами, качество воды) преувеличивается, в то время как важность других – например, борьба с коррупцией – умаляется или полностью замалчивается.

Очевидные потенциальные последствия, обусловленные невыполнением ключевых функций, о которых говорилось выше, состоят в снижении информированности аудитории, тормозящем исполнение нацпроектов, уменьшении шансов вовлечения граждан в их реализацию, возможном росте тревожности и активизации протестных настроений. Также сложившийся дисбаланс оценок актуальности социально-экономических проблем региона влечет дискредитацию института СМИ, а также региональных и местных властей, снижает уровень доверия к официальным источникам информации.

В контексте полученных результатов не столь удивительными и вполне объяснимыми выглядят данные исследований последних лет, фиксирующие возрастающий уровень недоверия российского населения к средствам массовой информации. На глобальном рынке Россия является государством с «самым низким уровнем доверия к средствам массовой информации, только 28% опрошенных россиян доверяют медиа»^[14].

По данным ФОМ, «в объективности российских СМИ при освещении ситуации в стране уверены 34% участников опроса, в необъективности – 52%. В начале 2018 года это соотношение было 45% к 41%»^[15]. С позиций партиципарного подхода к коммуникациям – не является ли зафиксированный дисбаланс свидетельством пренебрежения основами демократического видения свободы прессы (см., например, Nordenstreng, 2000)? Разве не в артикуляции проблем населения через массовые каналы, в формировании самими гражданами повестки дня состоит особая роль медиа, значимая, в том числе, для формирования вертикальных и горизонтальных связей?